Здійснення Госгеокадастром перевірок земельної ділянки без прив’язки до конкретного власника або землекористувача є неможливим і порушує законодавство.

В основах правового порядку, закріпленого статтею 19 Конституції України, закладений принцип, згідно з яким державні органи зобов’язані діяти лише на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Тим часом історія національної правової системи пам’ятає не один випадок правового колапсу, коли скасування будь-якого регуляторного нормативно-правового акта не супроводжувалася прийняттям нового. Але при цьому навіть відсутність законодавчого регулювання, як однієї зі складових основ діяльності держорганів, не зупиняло їх – вони продовжували діяти фактично поза правовим полем. Один з яскравих, але далеко не одиничних прикладів, – ситуація з Податковою міліцією.

Колапс правового регулювання

У 2017 році проблеми з’явилися в сфері контролю за використанням та охороною земель, а точніше – в питанні проведення перевірок Державною службою України з питань картографії, геодезії та кадастру (Госгеокадастр).

Справа в тому, що затверджений ще в 2013 році порядок проведення перевірок в даній сфері був скасований розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 169-р як не відповідний законодавству, а новий прийнятий не був.

Але Госгеокадастр за відсутності профільного порядку продовжує проводити перевірки, керуючись лише нормами, які встановлюють повноваження його інспекторів на проведення контрольних заходів, а окремі його представники ігнорують будь-яке нормативне регулювання порядку їх проведення, від чого страждають перш за все землекористувачі і власники земельних ділянок.

Виборче правозастосування

До того ж правозастосування при проведенні перевірок деякими співробітниками Госгеокадастра має вибірковий характер. Так, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Земельним кодексом України встановлено повноваження інспекторів Госгеокадастра на проведення перевірок шляхом обстеження земельних ділянок тільки в установленому законом порядку.

Зважаючи на відсутність спеціальних норм, що регулюють порядок проведення перевірок в певній сфері, до даних правовідносин повинні застосовуватися загальні норми. До таких норм відноситься Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон про держконтроль), яким встановлено загальний порядок здійснення заходів державного контролю. Більш того, саме в зв’язку з невідповідністю до вищезгаданого закону і був скасований старий порядок проведення перевірок.

Разом з тим, часто, органи Госгеокадастру наполягають на відсутності врегульованого законом порядку. Це надає їх інспекторам, що не обмежені будь-якими регламентами, широкий спектр можливостей і практично необмежене місце для «маневру» в ході проведення перевірок.

В результаті землекористувачі дізнаються про проведені перевірки і виявлених порушеннях лише post factum. Відповідно, вони не можуть взяти участь у контрольних заходах, надати свої пояснення та заперечення в ході перевірки і своєчасно звернутися за правовою допомогою.

Перевірка: від об’єкта до суб’єкта

У спробах обґрунтувати і легітимізувати такі дії представники Госгеокадастра виробили ряд методів та правових позицій, які до недавнього часу дозволяли їм успішно відстоювати свою точку зору в судах. Так, маніпуляції починаються ще на стадії ініціювання перевірки, підставами для проведення якої вказуються листи прокуратури або органів досудового розслідування.

В таких листах йдеться, як правило, про наявність ознак порушень норм земельного законодавства на конкретній земельній ділянці і необхідності вжити відповідні контрольні заходи.

При цьому, проведення перевірок позиціонується як результат розгляду звернень юридичних осіб, а не держорганів, що не завжди відповідає дійсності, але дозволяє посилатися на статтю 9 Закону України
«Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Щоб вивести свою діяльність за рамки Закону про держконтроль, який встановлює порядок здійснення контролю в сфері господарської діяльності, призначається проведення перевірок не стосовно суб’єкта – землекористувача або власника земельної ділянки, а по відношенню до об’єкта – конкретної земельної ділянки.

Так, в наказі про проведення перевірки вказується кадастровий номер земельної ділянки, а не юридичної особи, що, на думку представників Госгеокадастра, виключає поширення сфери дії вищевказаного закону на подібні перевірки, так як перевіряється не господарська діяльність, а земельну ділянку. Але складені за результатами перевірок приписи і постанови (з усіма наслідками, що випливають) стосуються вже конкретного землекористувача.

Хто має рацію

Глибина проблематики ситуації, що склалася для землекористувачів полягає ще й в тому, що адміністративні суди, в тому числі і на рівні апеляційних інстанцій, повсюдно погоджувалися з позицією Госгеокадастра і не вбачали порушень в його діях. А в ситуації, коли весь первинний матеріал, пов’язаний з предметом спору, формується в односторонньому порядку, результат судової тяжби практично завжди заздалегідь визначений.

На щастя, з початку 2018 року чаша терезів правосуддя почала схилятися на користь «пригноблених». На рубежі 2017-2018 років, не встоявши під натиском скарг, що надходять, свою позицію нарешті висловила Державна регуляторна служба України. Вона визнала наявність проблеми масових порушень порядку проведення перевірок Госгеокадастром і вказала на поширення дії Закону про держконтроль на його діяльність. На цьому регулятор, мабуть, вважав свою місію виконаною і відійшов в сторону, не роблячи ніяких дієвих заходів для вирішення проблеми.

У площині судових тяжб ситуація довгий час залишалася невизначеною, оскільки багато суперечки загрузли на стадії касаційного оскарження. Тільки 10 липня 2018 року Касаційний адміністративний суд в складі Верховного Суду вніс ясність в це питання постановою по справі № 818/1511/17, в якому фактично вказав наступне:

– на перевірки Госгеокадастра поширюється дія Закону про держконтроль. Його статті 4 і 5 містять вичерпний перелік підстав для проведення перевірок, який заважає використанню як держорганів, так і юридичних осіб в цілому;

– здійснення перевірок об’єкта – земельної ділянки без прив’язки до конкретного суб’єкта-землекористувачу неможливо і є порушенням.

Цінність даного рішення полягає в тому, що, виходячи з положень частини 5 статті 242, та статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, в подальшому суди повинні будуть враховувати викладені в цій постанові висновки при виборі і застосуванні норм права, а відступити від них зможуть тільки шляхом передачі справи на розгляд відповідної палати касаційного суду.

Таким чином, на даному етапі це рішення можна вважати точкою в правовій дискусії між Госгеокадастром і землекористувачами, яка закінчилася перемогою останніх. Та чи остаточно? Покаже час.

ЄНА Станіслав – адвокат VB PARTNERS.