Органи місцевого самоврядування – місцеві ради, їх виконавчі комітети (надалі – місцеві ради) наділені широким колом повноважень.

Ці повноваження дозволяють їм приймати регуляторні акти, встановлюючи місцеві правила регулювання (надалі – акти).

Щоб запобігти прийняттю неефективних актів, в Україні встановлена процедура, яку місцеві ради повинні дотримуватись.

Вона встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (надалі – Закон).

Однак, приймаючи акти, місцеві ради не завжди дотримуються вимог Закону. Нерідко порушення процедури прийняття актів ставить під сумнів їх легітимність і є підставою для визнання їх нечинним в судовому порядку.

Розглянемо типові порушення, які допускаються при прийнятті актів.

Порушення принципів державної регуляторної політики

Принципи державної регуляторної політики (надалі – принципи) визначені у статті 4 Закону: доцільність, адекватність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки.

Вони – основа, фундамент для прийняття актів.

Недотримання принципів – типова помилка, яку допускають майже усі, сприймаючи їх як декларативну норму.

Однак, якраз принципи є критерієм оцінки акту, з позиції:

  • обґрунтованості втручання державного регулювання у вирішення існуючої проблеми, можливості вирішення цієї проблеми з прийняттям акту;
  • врахування усіх допустимих альтернатив регулювання з метою забезпечення балансу між державними та приватними інтересами;
  • врахування думки громадськості.

Суть принципів знайшла всій прояв в процедурі прийняття актів. До прикладу: принцип передбачуваності відсилає до обов’язку включити прийняття акту в план регуляторної діяльності місцевої ради (ст. 7 Закону).

Формальне виконання процедури – не є дотриманням принципів. В тому ж прикладі: відсутність акту в плані регуляторної діяльності, має наслідком порушення прав підприємств, оскільки не дозволяє їм запланувати зміну в діяльності чи поверненні додаткових витрат на виконання акту.

В свою чергу, суди визнають, що нехтування принципами при прийнятті актів є підставою для визнання їх протиправним та нечинним (Постанова Верховного суду від 27.11.2018 р., справа №826/2507/18, Постанова Верховного Суду від 06.03.2019 р. справа №803/417/18).

Відсутність аналізу регуляторного впливу

Аналіз регуляторного впливу покликаний забезпечити надання розробником акту відповіді на ключові питання:

  • чи дійсно існує проблема, яку необхідно врегулювати новим актом;
  • чи дозволяє запропонований акт вирішити проблему з врахуванням усіх альтернативних можливостей;
  • яким чином акт впливає на підприємства, на їх витрати для виконання акту;
  • які позитивні наслідки та які проблеми можуть вникнути у результаті прийняття акту.

У статті 36 Закону зазначено, що за відсутності такого аналізу, місцева рада не має права приймати акт.

Відсутність як аналізу, так і його публікації разом з проектом акту, є підставою для визнання його протиправним та нечинним (Постанова Верховного Суду від 08.08.2019 справа №500/2333/18, Постанова Верховного суду від 22.08.2019 справа №236/543/17).

Однак, спірним є питання у ситуації, коли аналіз здійснено неповно. До прикладу: не здійснено оцінку витрат, які понесуть окремі категорії підприємств (великі, середні, малі). Це порушення Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 р. № 308.

В судові практиці поки немає однозначної думки. На моє переконання, відсутність хоча б однієї відповіді на обов’язкове питання в аналізі – це відсутність аналізу в цілому.

Порушення порядку та строків опублікування проекту акту

Наступним ключовим порушенням у процедурі прийняття акту є відсутність опублікування його проекту до прийняття.

Обов’язковість цієї процедури встановлена ст. 13 Закону, а необхідність кореспондується з таким принципом регуляторної політики, як прозорість та врахування громадської думки.

Суди вважають порушенням: (1) відсутність опублікування проекту акту в цілому; (2) неналежний спосіб опублікування; (3) порушення строків.

Якщо з відсутністю опублікування проекту все зрозуміло, то питання способу та строків є предметом дослідження та аналізу судами.

Стаття 13 Закону зобов’язує розробника акту опублікувати проект у місцевому друкованому ЗМІ, засновником якого він є. Лише у разі відсутності такого ЗМІ, дозволяється на вибір опублікувати: або на офіційному веб-сайті або у звичайному місцевому друкованому ЗМІ.

Опублікування проекту в інший спосіб визнається судом порушенням процедури прийняття акта. Таке порушення, на думку суду впливає на участь громадськості в обговорені проекту акту.

Також, ст. 9 Закону вимагає, щоб проект акту був опублікований не менш як за один місяць та не більше як за три місяці до його прийняття. Цей строк достатній для того, щоб усі бажаючі висловили зауваження та пропозиції до акту, а розробник їх врахував.

Тому недотримання порядку та строків опублікування проекту акту – підстава для визнання його протиправним та нечинним (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 08.05.2018 р., справа №461/8220/13-а, Постанова Верховного Суду від 25.09.2018 р. справа № 428/7176/14-а, Постанова Верховного Суд від 16.10.2018 р., справа №522/7868/13).

Відсутність погодження Державної регуляторної служби України

Направлення акту для отримання погодження (пропозицій) Державної регуляторної служби України (надалі – ДРС) є окремим етапом прийняття акту.

Одним із головних завдань ДРС є захист прав та інтересів підприємств. Таке завдання реалізуються через процедуру погодження проектів актів, яка полягає у перевірці дотримання принципів регуляторної політики та проведення повного аналізу регуляторного впливу.

Обов’язкове погодження акту ДРС передбачене ст. 34 Закону та Порядком підготовки пропозицій щодо удосконалення проектів регуляторних актів, які розробляються органами місцевого самоврядування, який затверджений постановою КМУ №634 від 23.09.2014.

Вимоги є імперативними і не можуть бути порушені. Виняток є лише у виконавчого комітету місцевої ради.

Суди вважають, що невиконання такого обов’язку є підставою для визнання акту нечинним та його скасування (Постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 06.11.2019 р., справа №804/3740/18, Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 р., справа №804/8091/17).

Порушення порядку та строків публікації нормативно-правового акту

Останнє, але не менш важливе порушення – порушення строків опублікування вже прийнятого акту.

При прийнятті акту, важливо звертати увагу на строки та спосіб офіційного його оприлюднення.

На відміну від проекту, прийнятий акт оприлюднюється виключно в місцевому друкованому ЗМІ (ст. 12 Закону, ст. 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»).

Строки такого оприлюднення – десять днів, з моменту прийняття.

Потрібно зазначити, що питання чи є порушення процедури опублікування акту підставо для визнання його нечинним, є неоднозначним. З одного боку, до офіційного опублікування, акт не набирає законної сили (ч. 5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а з іншого боку – це заключна частина процедури його прийняття.

Суди, все ж таки, схиляються до думки, що як неопублікування так і порушення строків опублікування, є порушенням процедури прийняття акта та є підставою для визнання його протиправним та нечинним (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 08.05.2018 р., справа №461/8220/13-а, Постанова Верховного суду від 17.12.2019 р., справа 1940/1662/18).

Наостанок, хочу зазначити, що це не всі порушення, які допускаються органами місцевого самоврядування при прийнятті актів. Однак, порушення описані вище є найбільш поширеними. Сподіваюсь, що органи місцевого самоврядування врахують свої помилки у подальшій роботі.

Автор: Олена Гаврилова, адвокат VB PARTNERS