Правовий аналіз без політико-емоційних оцінок
Денис Бугай – президент Асоціації правників України та партнер юридичної компанії VB Partners. Денис Бугай вирішив поділитися c читачами нашого видання експертною думкою про закон про особливий порядок самоврядування.
Ухвалення закону, що передбачає особливий порядок самоврядування і фактично амністує винних у злочинах на Донбасі, викликав бурю дискусій і емоційних оцінок.
Особливо розкритикували порядок його прийняття: якимось особливим і загадковим способом – в закритому режимі. Такий формат не дає можливості чітко встановити, хто і як голосував. Це дозволило критикам закону сумніватися в наявності достатньої кількості голосів «за» і поставити його в один ряд з диктаторськими законами 16 січня 2014 року.
Важко аналізувати положення цього акту без емоцій, враховуючи тисячі загиблих і сотні тисяч волонтерів, які включилися в процес боротьби за країну. Разом з тим, ми пропонуємо оцінити його ключові положення з точки зору можливих правових наслідків, через призму принципів публічного права та державного управління.
По-перше, на певних територіях передбачається спеціальна, особлива форма самоврядування, що відрізняється від всієї країни. Цитую: «Цей закон визначає тимчасовий порядок організації місцевого самоврядування, діяльності органів місцевого самоврядування. Законодавство України в окремих районах дії особливого порядку місцевого самоврядування діє з урахуванням особливостей, визначених цим законом ».
Таким чином, мова йде про потенційну освіту особливих адміністративних одиниць, які існують поза системою адміністративно-територіального устрою і де частково не діє законодавство України. Цим органам будуть надані окремі повноваження щодо впливу на роботу прокуратури, суду, міліції, навіть передбачається створення відмінної від країни системи економічних відносин.
Більш того, передбачається, що у цих «унікальних» органів місцевого самоврядування буде спеціальний імунітет. Закон забороняє дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад, які будуть обрані 7 грудня цього року.
Розширене трактування зацікавленими сторонами норм закону, помножена на їх імунітет, може спровокувати будь-яку деструктивну активність «народних обранців», які ще вчора зі зброєю в руках займалися новітнім «державотворенням».
Існування таких спеціальних представницьких органів дозволяє легітимізувати будь-які рішення – від самовизначення і оголошення незалежності навіть до офіційного звернення до третьої сторони про військову допомогу.
Нагадаю, що підставою відокремлення Криму було рішення референдуму, призначеного Верховною радою Криму під пильним наглядом «зелених чоловічків».
По-друге, закон передбачає особливий порядок формування органів прокуратури та суду. У ньому міститься фраза: «в окремих районах Донецької і Луганської областей законами України вводиться особливий порядок призначення керівників органів прокуратури та судів, який передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні цих питань».
Втручання в компетенцію центральної влади з формування суду і прокуратури – це вже не децентралізація влади, навіть не федералізація. Це значно ширше, в цьому є ознаки конфедерації та максимально широкої федералізації на кшталт США.
По-третє, передбачається створення спеціального збройного формування – народної міліції. Фактично мова йде про потенційну легалізації існуючих збройних угруповань.
Денис Бугай: Втручання в компетенцію центральної влади з формування суду і прокуратури – це вже не децентралізація влади, навіть не федералізація.
Читаємо закон: «В окремих районах Донецької і Луганської областей рішенням міських, селищних, сільських рад створюються загони народної міліції, на які покладається реалізація завдання з охорони громадського порядку в населених пунктах цих районів. Координація діяльності загонів народної міліції з охорони громадського порядку в населених пунктах здійснюється відповідним сільським, селищним, міським головою ».
Чи не означає це, що держава фактично погодився віддати монополію на збройну форму охорони правопорядку ?! На території держави виникне озброєне угрупування, непідконтрольна центральній владі, чисельність і особовий склад якої навіть не буде їм точно відомий.
Звертаю увагу, що керівництво цими загонами буде здійснюватися міськими та селищними головами, тобто одноосібно, що повністю виключає вплив проукраїнських депутатів, навіть якщо вони там будуть. Треба бути реалістами. Люди, які відчувають себе громадянами України, були змушені виїхати із зазначених територій, і участь в виборах 7 грудня не прийматимуть. Тому немає сумніву, який склад органів самоврядування ми отримуємо на цих територіях.
За задумом автора, метою прийняття закону є відновлення правопорядку, конституційних прав і свобод громадян. Зате результатом може бути створення альтернативної системи державного порядку поза Конституцією.
Опоненти будуть вказувати, що в моїх висновках багато слів «потенційно» і «можливо», що норми закону носять загальний характер і вимагають прийняття додаткових законодавчих актів. Одночасно погоджуючись з цим, зазначу: закон є небезпечним прецедентом для інших регіонів країни і дає можливість створення штучних правових підстав (легітимізація) для вчинення дій, спрямованих на підрив державності і створення штучного конфлікту. Цей конфлікт, не обов’язково збройний, завадить державі повноцінно реалізовувати зовнішню політику і інтегруватися як в ЄС, так і в систему колективної безпеки.
Радує тільки одне: що, за нашою старою традицією, суворість українського закону компенсується необов’язковістю його виконання. Закон має шанс залишитися нереалізованою декларацією, яку не виконує ні держава, ні суспільство, ні «спеціальні території».
