На початку 2021 року санкційна політика України стала більш публічною та набула більш широкого суспільного резонансу ніж у минулі роки. Здається, що Рада національної безпеки та оборони (РНБО) України та Президент України сприймають цей інструментарій як засіб блискавичного вирішення будь-яких проблем держави та суспільства, які не вдається вирішити органам досудового розслідування у кримінальних провадженнях або домогтися необхідних державі рішень у судовій системі.
Але шлях легких та начебто ефективних на перший погляд рішень у довгостроковій перспективі може мати негативні наслідки для держави та суспільства. Якщо не буде дотримано мети, підстав та принципів застосування санкцій, то подальша практика буде неминуче рухатись у бік зловживання санкціями та вибіркового використання.
Чому застосування санкцій має переслідувати законну мету та мати належне обґрунтування?
Сукупність умов
Метою застосування санкцій є захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави (стаття 1 Закону України «Про санкції».
Підставами для застосування санкцій є, зокрема дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави (частина 1 статті 3 Закону).
Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об’єктивності (тобто неупередженості), відповідності меті та ефективності (частина 2 статті 3 Закону).
Згідно з визначальним рішенням Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у справі Спорронґ і Льоннрот проти Швеції будь-яке втручання у права особи передбачає необхідність сукупності таких умов: втручання повинне здійснюватися згідно із законом, воно повинне мати легітимну мету та бути необхідним у демократичному суспільстві.
Якраз необхідність у демократичному суспільстві і містить у собі конкуруючий приватний інтерес, зумовлюється причинами, що виправдовують втручання. Причини такого втручання у свою чергу мають бути відповідними і достатніми. Для такого втручання має бути нагальна суспільна потреба, а втручання має бути пропорційним законній меті.
Іншими словами є сукупність умов для втручання держави у права і свободи особи:
- згідно із законом;
- має легітимну мету;
- є необхідним у демократичному суспільстві;
- є пропорційним законній меті.
Отже, надмірне та невиправдане обмеження прав особи є втручанням, яке не переслідує легітимної мети та не є необхідним у демократичному суспільстві.
Як і будь-яке рішення, рішення про застосування санкцій підлягає тесту на дотримання вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
В судових залах
До кінця 2017 року судова практика Вищого адміністративного суду України виходила з формального припущення про те, що органи влади діють у межах повноважень, передбачених законами, а обмежувальні заходи прийняті державою з метою, зазначеною в міжнародно-правових документах, з дотриманням відповідності інтересів держави у сфері національної безпеки та ступеня втручання в основні права і свободи громадян (ухвала від 23 червня 2016 року у справі № 826/24573/15, постанова від 14 червня 2017 року у справі № 800/198/17 тощо).
Судова практика оновленого Верховного Суду з 2017 року базувалася на розвинених з попередньої позиції тезах:
…Права і свободи особи не є абсолютними.
…Здійснення може підлягати формальностям, умовам, обмеженням, що є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності та громадської безпеки.
…Можливість запровадження передбачена законом і має законну мету – необхідність негайного і ефективного реагування на загрози національній безпеці України (постанова Великої Палати (ВП) Верховного Суду (ВС) від 13 червня 2018 року у справі № 800/321/17).
Проблеми змагальності
Декларативно розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Проте можна впевнено виділити низку проблем змагальності у санкційних спорах.
Зокрема, до початку судового провадження у особи, яка зазнала обмежень, взагалі найчастіше відсутня інформації про ініціатора та причини запровадження санкцій, що само по собі є порушенням принципу прозорості.
Внаслідок існуючого тільки у адміністративному судочинстві принципу офіційного з’ясування обставин суд не тільки вживає передбачені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, а суд повинен запропонувати подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких не вистачає. Це призводить до того, що учасники з боку держави не мають негативних наслідків, пов’язаних із невиконанням процесуальних обов’язків щодо подання документів та інформації, або обов’язкової участі у судових засіданнях. Зокрема, РНБО України не виконує ухвал Верховного Суду про надання документів, які використовувалися для прийняття санкційних рішень, не подає процесуальних заяв по суті спору та не забезпечує явку своїх представників до суду.
З’ясування первинної інформації щодо причин санкцій тільки на стадії судового розгляду призводить до необґрунтованого залучення у якості третіх осіб ініціаторів застосування санкцій (Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України т.д.) та підпорядкованих міністерств, відомств, управлінь тощо.
Залучені державні органи активно надають документи, які не досліджувалися та не враховувалися РНБО України при прийнятті рішень про застосування санкцій, є неналежними та недопустимими доказами. Зокрема, наданням матеріалів незавершених кримінальних проваджень органи досудового розслідування намагаються як тиснути на внутрішнє переконання суддів, так і фактично покласти на Верховний Суд завдання кримінальної юстиції та кримінального процесу, визначені статтею 2 Кримінального процесуального кодексу України, зокрема, дослідження матеріалів кримінальних проваджень та судовий розгляд з визначенням винуватості або невинуватості особи. Також є поширеним надання документів із грифом «Для службового користування», що призводить до обмеження прав інших учасників процесу на ознайомлення.
Проте завданням адміністративного судочинства не є виправлення недоліків практики застосування санкційного законодавства.
Тому очікувано 2020 року з’явилися перші рішення Верховного Суду про скасування санкцій, накладених на суб’єктів економічної діяльності.
У цих справах Верховний Суд неодноразово пропонував і надати, і витребував докази, проте учасники з боку держави не змогли надати обґрунтування причин та доказів необхідності втручання держави у права, наявності легітимної мети та дотримання принципу пропорційності втручання відповідно до усталеної практики ЄСПЛ.
Тому Верховний Суд дійшов до наступних висновків:
…Підставами для застосування санкцій мають бути дійсні, наявні в об`єктивній дійсності факти, підтверджені доказами, які достовірно свідчать про вчинення таких дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам…
…Санкції застосовуються виключно за наявності достатніх фактичних і правових підстав для цього.
…На порушення приписів частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України відповідачем не доведено правомірності прийнятого рішення.
… Рішення не відповідає критеріям правомірності, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України.
І такий розвиток судової практики повністю кореспондується із ключовими висновками Великої Палати ЄСПЛ у справах Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland та Nada v. Switzerland. Судовий розгляд не може обмежуватися оцінкою переконливості абстрактних підстав. Окремо підлягають перевірці правдивість і точність фактів, які були підставою для застосування санкцій з огляду на те, що такі списки зазвичай складаються в умовах кризи і базуються на інформаційних джерелах, які не відповідають гарантіям, що є необхідними для застосування таких обмежувальних заходів.
Автор: Володимир Ващенко, партнер
