З моменту прийняття Закону України «Про санкції» в серпні 2014 року Президентами прийнято 32 укази про застосування санкцій (спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів). Під санкції потрапили 3 960 фізичних та 1 890 юридичних осіб.
Санкції – звичайний інструмент для цивілізованих країн, спрямований на захист національної безпеки в кризових ситуаціях, коли інші інструменти (зокрема, правоохоронна та судова системи) не забезпечують швидкого та ефективного досягнення мети. Наприклад, в ЄСПЛ сформована значна практика розгляду справ щодо санкцій, застосованих Швейцарією.
При цьому, цей інструмент направлений на «зовнішнього ворога», тобто громадян та компанії інших держав.
Така ж мета закладена і в Законі про санкції.
Однак, зараз ми бачимо розширене тлумачення Президентом та Радою національної безпеки і оборони України Закону та активне застосування санкцій, в тому числі, щодо громадян України.
Звичайно, настільки масове застосування санкцій, а фактично, притягнення до відповідальності, юридичних та фізичних осіб, породжує багато питань щодо порядку застосування санкцій та особливостей оскарження таких рішень, про що і розповім в даному блозі.
Порядок застосування санкцій
Фактично, єдина процедура, яка врегульована Законом про санкції – це їх застосування. Оскільки в цьому блозі розглядається застосування санкцій щодо конкретних осіб (персональні санкції), розглянемо лише порядок їх застосування.
Ініціатором санкцій можуть бути п’ять суб’єктів: Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Служба безпеки, Національний банк.
Кожний з цих органів у внутрішньо встановленому порядку розглядає питання ініціювання санкцій та передає відповідне рішення (постанову, подання, лист тощо) до РНБО.
Іноді, між прийняттям рішення ініціатором до подання його РНБО проходить менше години. А документи, якими обґрунтовано застосування санкцій, надаються вже після його прийняття. Такі дії суперечать позиції Верховного Суду щодо можливості застосування санкцій виключно за наявності доказів вчинення особою дій, які є підставою для застосування санкцій (справа № 9901/259/19).
На підставі такого подання РНБО приймає рішення про застосування санкцій.
Рішення РНБО вводиться в дію Указом Президента і лише після його опублікування набирає сили і підлягає застосуванню.
Після цього існує два шляхи перегляду санкцій: перегляд РНБО шляхом прийняття нового рішення та введення його в дію Указом Президента або судове оскарження.
Єдиним рішенням, яке підлягає оскарженню в даній категорії справ є саме Указ Президента.
Особливості розгляду справ про оскарження санкцій
Підсудність. Виключна підсудність даної категорії справ – Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду. Відповідно, судом апеляційної інстанції є Велика Палата ВС.
Підстави позову. Закон про санкції визначає загальні принципи застосування санкцій. В умовах обмеженої інформації про підстави застосування санкцій (оскільки Укази Президента та рішення СНБО взагалі не містять такої інформації), найбільш поширеними підставами позову є (1) застосування санкцій до неналежного суб’єкта, до якого застосовані санкцій – ч. 2 ст. 1 Закону, (2) підстав та принципів застосування санкцій – ч. 1, 2 ст. 1 Закону про санкції, (3) застосування санкцій безстроково – ч. 5 ст. 5 Закону.
В подальшому, після отримання доступу до матеріалів, на підставі яких застосовано санкції, підстави позову можуть змінюватись, в залежності від конкретної справи.
Обмеженість доступу до матеріалів справи і доказів обґрунтування санкцій. Процес застосування санкцій відбувається без участі особи. Виключення – ініціювання санкцій Верховною Радою, коли існує можливість відслідковувати рух відповідної постанови та приймати участь в розгляді її проєкту (листування, надання заперечень, пояснень доказів до комітету, який її розглядає, тощо).
Доступ до інформації щодо підстав застосування санкцій, доказів, на підставі яких прийнято рішення, як правило, є обмеженим. Особливо, це стосується санкцій за ініціативою СБУ. Рівень обмеженості – від «для службового користування» до державної таємниці.
Вся інформація про підстави застосування санкцій отримується в ЗМІ.
Відповідно, особа не має можливості сформувати позицію щодо підстав застосування санкцій до подання позову. Ознайомлення з цими документами відбувається в судовому процесі, в тому числі після отримання адвокатом доступу до державної таємниці.
Позиція держави
Як часто відбувається в державному апараті, після прийняття рішення відповідальність перекладається на інших осіб. Застосування санкцій – не виключення.
Позовна вимога про визнання протиправним та нечинним стосується Указу Президента, оскільки саме він вводить рішення СНБО в дію і з цього моменту починається обмеження та порушення прав особи.
Однак, позиція Президента в судах зводиться до виконання ним церемоніальної функції введення рішення РНБО в дію. Така позиція суперечить рішенню Великої Палати у справі № 9901/405/19. Президент, як суб’єкт, який приймає рішення, що обмежує права особи має дискрецію у питанні прийняття цього рішення та має оцінити доцільність, законність й обґрунтованість його прийняття.
В свою чергу РНБО взагалі вказує на неможливість участі у справі, оскільки не є юридичною особою і перекладає відповідальність на ініціатора санкцій.
Ініціатор, в залежності від справи, займає різну позицію: від пасивної до занадто проактивної.
На підтвердження підстав для застосування санкцій надаються різні документи, значна частина з яких не розглядалась РНБО та Президентом під час прийняття рішення. А інша частина – навіть не існувала на день їх прийняття (докази створюються в кримінальних провадженнях, іншій діяльності СБУ та інших державних органів).
Замість висновку
Очевидно, що протягом найближчих двох років застосування санкцій в Україні буде більш масовим. При цьому, держава буде створювати собі все більше можливостей для спрощення застосування санкцій до більш широкого кола осіб. Це – зручний інструмент позасудового притягнення до відповідальності. Разом з тим, судова практика скасування протиправних Указів про застосування санкцій почне формуватись протягом двох-трьох років та не буде встигати за змінами законодавства.
